MENGELOLA KEKAYAAN NEGARA DENGAN KEBIJAKAN POLITIK: REFORMA AGRARIA DAN PENGUATAN EKONOMI DARI BAWAH

Oleh: Azis Subekti*

Undang-undang tidak pernah lahir di ruang yang kosong. Di balik setiap pasal terdapat pilihan mengenai siapa yang hendak dilindungi, kepentingan siapa yang hendak didahulukan, serta arah kehidupan bersama seperti apa yang ingin dibangun. Karena itu, kebijakan politik tidak semestinya dipahami hanya sebagai pekerjaan membuat undang-undang baru, menambal kekurangan peraturan lama, atau mengharmonisasi aturan yang saling bertabrakan. Pada tingkat yang lebih mendasar, kebijakan politik adalah keberanian negara menentukan arah ketika keadaan yang berlangsung telah menjauh dari cita-cita konstitusi.

Di sinilah cara pandang Prabowo Subianto dalam buku Paradoks Indonesia memperoleh relevansinya. Indonesia bukan negara yang kekurangan kekayaan. Kita memiliki tanah yang luas, sumber daya alam yang berlimpah, jumlah penduduk yang besar, serta posisi geografis yang sangat strategis. Namun kekayaan itu belum sepenuhnya menjelma menjadi kekuatan produktif rakyat. Ekonomi tumbuh, tetapi ketimpangan bertahan. Tanah menghasilkan kekayaan, tetapi tidak semua orang yang hidup dan bekerja di atasnya memperoleh kehidupan yang layak. Sumber daya dieksploitasi, tetapi nilai tambahnya sering meninggalkan tempat asalnya.

Itulah paradoks Indonesia: kekayaan ada di sekitar rakyat, tetapi tidak selalu berada dalam kuasa rakyat.

Persoalannya bukan sekadar ada atau tidak adanya program pembangunan. Persoalan yang lebih dalam adalah struktur ekonomi yang terbentuk selama puluhan tahun. Struktur itu memungkinkan tanah, modal, teknologi, perizinan, dan akses pasar semakin terkonsentrasi. Di satu sisi terdapat kelompok yang menguasai hamparan tanah sangat luas dan memiliki kemampuan memperoleh pembiayaan, izin, serta perlindungan hukum. Di sisi lain, jutaan keluarga petani bertahan pada bidang tanah yang semakin kecil, menggarap tanah tanpa kepastian hak, atau perlahan tersingkir dari ruang hidupnya.

Keadaan tersebut tidak lahir dalam satu malam. Ia dibentuk oleh rangkaian keputusan, peraturan, pemberian konsesi, tata ruang, kebijakan investasi, dan pembiaran administratif yang berlangsung lintas generasi. Dalam perjalanan panjang itu, hukum yang seharusnya menjadi alat keadilan sering kali berhenti menjadi alat penertiban. Ia rajin mencatat hak yang telah kuat, tetapi belum cukup hadir untuk memperkuat mereka yang sejak awal lemah.

Karena itu, ketimpangan agraria tidak dapat diselesaikan hanya dengan kebijakan yang bersifat administratif. Menambah jumlah sertifikat penting, mempercepat pelayanan pertanahan diperlukan, dan membangun sistem pertanahan digital merupakan keniscayaan. Namun semua itu belum otomatis mengubah struktur penguasaan tanah. Administrasi yang semakin modern dapat saja hanya membuat ketimpangan lama menjadi lebih tertib, lebih cepat, dan lebih terukur apabila tidak disertai keberanian mengoreksi struktur kepemilikannya.

Negara tidak cukup hanya mengetahui siapa yang menguasai tanah. Negara juga harus berani bertanya: berapa luas yang dikuasai, bagaimana tanah itu diperoleh, apakah dimanfaatkan secara produktif, berapa lama dibiarkan terlantar, siapa yang menerima manfaat, dan apakah penguasaannya masih sejalan dengan fungsi sosial tanah serta amanat Pasal 33 UUD 1945.

Di sinilah penyusunan Rancangan Undang-Undang tentang Pengaturan Reforma Agraria menjadi penting. RUU ini tidak seharusnya diperlakukan sebagai tambahan teknis atas berbagai regulasi pertanahan yang telah ada. Ia harus ditempatkan sebagai kebijakan korektif negara terhadap ketimpangan yang tumbuh dari perjalanan hukum dan ekonomi kita sendiri.

Proses yang kini berjalan di Badan Legislasi DPR menunjukkan bahwa reforma agraria mulai ditempatkan sebagai persoalan lintas sektor. Pembahasannya tidak hanya menyangkut administrasi pertanahan, tetapi juga kawasan hutan, perkebunan, pertambangan, tata ruang, desa, masyarakat adat, investasi, lingkungan, dan pemerintahan daerah. DPR juga telah menyerap pandangan kementerian, pemerintah daerah, badan usaha, akademisi, serta organisasi masyarakat. Salah satu arah yang mengemuka adalah memperkuat kepastian hukum, mengatasi fragmentasi kewenangan, dan membangun kelembagaan reforma agraria yang mampu bekerja melampaui ego sektoral. DPR menyebut titik berat RUU ini diarahkan untuk menyelesaikan konflik struktural dan memberikan kepastian hukum.

Dinamika tersebut memperlihatkan bahwa persoalan agraria tidak pernah hanya menjadi urusan satu kementerian. Sebidang tanah dapat berada dalam peta pertanahan, kawasan hutan, wilayah perkebunan, konsesi pertambangan, tata ruang daerah, dan ruang hidup masyarakat adat secara bersamaan. Masing-masing sektor membawa dasar hukum, peta, izin, serta kepentingannya sendiri. Ketika semuanya bertabrakan, rakyat biasanya menjadi pihak yang paling lama menunggu kepastian.

RUU Pengaturan Reforma Agraria harus memutus kebuntuan semacam itu. Ia harus menjadi hukum yang mengorkestrasi, bukan sekadar menambahkan satu lapis peraturan baru ke atas tumpukan regulasi yang telah ada. Jika undang-undang ini hanya mengompilasi program yang selama ini berjalan, reforma agraria akan kembali menjadi kegiatan sektoral: membagikan sertifikat, melepaskan beberapa bidang tanah, membentuk gugus tugas, lalu selesai ketika target administratif tercapai.

Padahal reforma agraria bukan semata-mata membagikan tanah. Reforma agraria adalah penataan kembali hubungan antara manusia, tanah, produksi, dan kekuasaan ekonomi. Ia harus menjawab siapa boleh menguasai tanah, berapa batas kewajarannya, bagaimana tanah digunakan, bagaimana manfaat ekonominya dibagikan, serta bagaimana negara mencegah ketimpangan yang telah diperbaiki tumbuh kembali beberapa tahun kemudian.

Keberanian untuk mengoreksi keadaan bukan berarti memporak-porandakan seluruh tatanan yang telah berjalan. Negara hukum tidak boleh bekerja dengan kemarahan. Hak yang diperoleh secara sah, dijalankan dengan iktikad baik, memenuhi kewajiban sosial dan lingkungan, serta menghasilkan kegiatan produktif harus memperoleh perlindungan. Investasi yang menciptakan lapangan kerja dan membangun nilai tambah tetap diperlukan. Dunia usaha membutuhkan kepastian agar dapat merencanakan kegiatan jangka panjang.

Namun kepastian hukum tidak boleh dimaknai sebagai pembekuan keadaan. Hukum tidak hanya bertugas menjaga hak yang telah ada, tetapi juga memastikan bahwa pelaksanaan hak tersebut tidak menutup hak hidup orang lain. Tidak semua yang berlangsung lama dengan sendirinya adil. Tidak semua yang memiliki dokumen administratif terbebas dari kewajiban sosial. Demikian pula, koreksi terhadap ketimpangan tidak boleh dilakukan dengan mengabaikan data, hak untuk didengar, kompensasi yang patut, dan mekanisme penyelesaian damai.

Reforma agraria membutuhkan keberanian sekaligus kearifan. Keberanian tanpa kearifan dapat melahirkan keguncangan. Sebaliknya, kearifan tanpa keberanian mudah berubah menjadi alasan untuk mempertahankan keadaan.

Landasan filosofisnya telah diberikan oleh Pancasila dan Pasal 33 UUD 1945: bumi, air, dan kekayaan alam tidak boleh berhenti menjadi komoditas bagi mereka yang paling kuat secara ekonomi. Penguasaannya harus diarahkan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Landasan moralnya adalah kesadaran bahwa tanah bukan benda ekonomi biasa. Tanah adalah tempat manusia dilahirkan, bekerja, membangun keluarga, mewariskan kebudayaan, dan menaruh harapan kepada generasi berikutnya. Sementara itu, landasan hukumnya harus menjamin agar koreksi dilakukan secara terukur, transparan, tidak diskriminatif, dan dapat diuji.

Karena itu, RUU Pengaturan Reforma Agraria perlu memuat politik hukum yang tegas. Pertama, negara harus memiliki satu basis data penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah yang dapat menghubungkan data pertanahan, kehutanan, perkebunan, pertambangan, tata ruang, perpajakan, dan kependudukan. Tanpa data yang utuh, reforma agraria akan terus bekerja berdasarkan potongan-potongan informasi, sementara penguasaan melalui perusahaan terafiliasi, pemilik manfaat tersembunyi, dan kepemilikan silang sulit diketahui.

Kedua, pembatasan penguasaan tanah harus dirancang secara nyata, bukan berhenti sebagai norma umum. Batas maksimum perlu mempertimbangkan jenis hak, jenis usaha, daya dukung wilayah, produktivitas, kepadatan penduduk, serta kepentingan strategis nasional. Penguasaan melalui beberapa badan hukum yang pemilik manfaatnya sama harus dihitung sebagai satu kesatuan. Tanpa pengaturan tersebut, pembatasan mudah dihindari dengan memecah kepemilikan melalui berbagai perusahaan.

Ketiga, tanah yang tidak dimanfaatkan, melanggar syarat pemberian hak, diperoleh melalui penyalahgunaan kewenangan, atau berada jauh di atas kebutuhan usaha yang wajar harus dievaluasi secara berkala. Evaluasi tidak selalu berarti perampasan. Negara dapat menggunakan instrumen penertiban, pengurangan luasan, pengenaan pajak progresif, perubahan pola kemitraan, pengembalian kepada negara, hingga redistribusi berdasarkan kategori pelanggaran dan status hukumnya.

Keempat, penyelesaian konflik agraria harus memperoleh jalur khusus. Konflik yang telah berlangsung puluhan tahun tidak mungkin seluruhnya diselesaikan dengan prosedur administrasi biasa atau gugatan perdata satu per satu. Diperlukan mekanisme yang dapat memeriksa sejarah penguasaan, legalitas pemberian izin, tumpang tindih kewenangan, hak masyarakat adat, bukti penguasaan masyarakat, dan kepentingan mengurangi ketimpangan secara menyeluruh. Penyelesaian harus menghasilkan keputusan yang mengikat, bukan sekadar rekomendasi yang dapat diabaikan.

Kelima, redistribusi tanah harus disertai redistribusi kemampuan. Tanah yang diberikan melalui berbagai alas hak-tanpa modal, irigasi, benih, teknologi, pendampingan, kelembagaan usaha, jaminan pembelian, dan akses pasar dapat kembali dijual karena penerima tidak mampu mengolahnya. Reforma aset harus disatukan dengan reforma akses. Di sinilah reforma agraria bertemu dengan penguatan koperasi, hilirisasi produk desa, ketahanan pangan, pembiayaan rakyat, dan pembangunan industri berbasis wilayah.

Tanah harus menjadi pintu masuk pembentukan kekuatan ekonomi baru dari bawah. Petani tidak cukup hanya menjadi pemilik bidang kecil yang menjual bahan mentah kepada tengkulak. Mereka harus terorganisasi dalam koperasi yang mampu membeli sarana produksi, menggunakan teknologi, mengolah hasil panen, membangun gudang, menguasai distribusi, dan memperoleh bagian yang lebih adil dari nilai tambah. Reforma agraria dengan demikian tidak berhenti pada keadilan kepemilikan, tetapi bergerak menuju keadilan produksi.

Keenam, desain kelembagaan harus mampu menembus sekat sektoral. Gagasan membentuk badan reforma agraria yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden harus diwujudkan karena masalah agraria tersebar di banyak kementerian dan pemerintah daerah. Namun badan baru tidak boleh hanya menambah meja birokrasi. Ia harus memiliki kewenangan orkestratif dan eksekutorial yang jelas, basis data bersama, mekanisme pengawasan publik, target penyelesaian yang terukur, serta pertanggungjawaban langsung atas hasil.

Perdebatan dalam penyusunan RUU ini merupakan hal yang wajar. Ada kepentingan menjaga investasi, mempertahankan kewenangan sektoral, melindungi hak yang telah diberikan, mengakui masyarakat adat, menyelesaikan konflik, dan membuka akses tanah bagi rakyat. Semua kepentingan tersebut telah didengarkan. Namun mendengarkan tidak berarti kehilangan arah. Kompromi politik tidak boleh membuat tujuan reforma agraria larut menjadi rumusan yang aman bagi semua pihak, tetapi tidak mengubah apa pun.

Legislatif dan eksekutif memikul tanggung jawab yang sama. DPR tidak cukup hanya menghasilkan undang-undang yang secara teknik memenuhi kaidah pembentukan peraturan. Pemerintah juga tidak cukup menerima RUU sambil mempertahankan seluruh kewenangan dan kebijakan sektoral yang lama. Keduanya harus berani memeriksa warisan peraturan yang selama ini membentuk ketimpangan, lalu menentukan mana yang tetap diperlukan, mana yang harus diperbaiki, dan mana yang tidak lagi sesuai dengan amanat konstitusi.

Keberanian korektif seperti inilah yang dapat dibaca dari Paradoks Indonesia. Prabowo mengingatkan bahwa persoalan bangsa bukan karena kita tidak memiliki kekayaan, tetapi karena kekayaan itu belum dikelola dalam suatu struktur yang membuat rakyat menjadi kuat. Jalan keluarnya bukan menolak seluruh mekanisme pasar atau memusuhi modal, melainkan memastikan negara tidak menyerahkan arah pembangunan kepada kekuatan pasar semata.

Negara harus hadir bukan hanya setelah konflik terjadi, tetapi sejak menentukan batas penguasaan, memberi izin, mengawasi pemanfaatan, membagi nilai tambah, dan menjamin agar tanah tetap menjalankan fungsi sosialnya. Negara harus melindungi kegiatan ekonomi yang produktif, tetapi pada saat yang sama berani menghentikan akumulasi yang merusak keadilan.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan RUU Pengaturan Reforma Agraria bukanlah berapa banyak pasal yang berhasil disepakati. Ukurannya adalah apakah undang-undang tersebut mampu mengurangi ketimpangan, menyelesaikan konflik, memperluas kepemilikan tanah produktif, memperkuat masyarakat adat, mencegah penelantaran tanah, dan melahirkan jutaan produsen baru yang hidup secara bermartabat.

Kita tidak sedang menyusun undang-undang untuk merapikan masa lalu. Kita sedang menentukan apakah kekayaan agraria Indonesia akan terus terkonsentrasi atau mulai dikembalikan fungsinya sebagai fondasi kemakmuran bersama.

Perubahan itu harus dilakukan dengan tertib, bertahap, dan bijaksana. Tetapi ia juga harus nyata. Sebab kehati-hatian yang terus-menerus dipakai untuk menunda keadilan pada akhirnya hanya akan memperpanjang ketimpangan. Reforma agraria harus menjadi jalan tengah yang tegas: tidak merusak produktivitas, tetapi tidak membiarkan ketidakadilan; tidak mengabaikan kepastian hukum, tetapi tidak menjadikan hukum sebagai benteng bagi penguasaan yang berlebihan.

Di situlah kebijakan politik menemukan maknanya yang paling luhur: bukan sekadar menghasilkan undang-undang, melainkan mengembalikan hukum kepada tugas sejarahnya-menjaga kekayaan negara, memperkuat rakyat dari bawah, dan menghadirkan keadilan yang selama ini terlalu lama menunggu.

*)Pendiri Serikat Masyarakat Produktif Indonesia, Anggota Panja RUU Pengaturan Reforma Agraria Badan Legislasi DPR RI dari Fraksi Gerindra